L'accordo di Parigi

In breve

Il 12 dicembre 2015, all’ultimo giorno della COP21, 195 paesi più l’Unione Europea adottano per consenso l’accordo di Parigi, il primo patto climatico che chiede impegni a tutti gli stati del mondo e non solo ai paesi industrializzati. L’obiettivo dichiarato è contenere l’aumento della temperatura media globale “ben al di sotto” dei 2°C rispetto all’epoca preindustriale, proseguendo gli sforzi per fermarsi a 1,5°C. Il meccanismo che rende possibile un consenso così ampio, però, è anche il suo limite più discusso: non impegni vincolanti e sanzionabili, ma piani nazionali volontari che ciascun paese si dà da sé e aggiorna ogni cinque anni.

Contesto

Il precedente tentativo di regolare le emissioni globali, il Protocollo di Kyoto del 1997, aveva vincolato per legge solo i paesi industrializzati, lasciando fuori da ogni obbligo numerico le economie emergenti, Cina e India comprese; gli Stati Uniti lo avevano firmato senza mai ratificarlo. Il vertice di Copenaghen del 2009, la COP15, avrebbe dovuto trovare un successore vincolante per tutti, ma si era chiuso con un fallimento negoziale: un testo, l’Accordo di Copenaghen, che i delegati si limitarono a “prendere nota” senza adottarlo formalmente. Da quel fallimento nasce una diversa strategia diplomatica, guidata negli anni successivi dalla costaricana Christiana Figueres come segretaria esecutiva dell’UNFCCC: invece di negoziare un tetto alle emissioni imposto dall’alto, si chiede a ogni paese di presentare un proprio piano — un “contributo previsto e determinato a livello nazionale” — costruito sulle proprie possibilità politiche ed economiche.

Il terreno viene preparato da alcuni passaggi chiave: l’annuncio congiunto di Stati Uniti e Cina nel novembre 2014, con cui i due maggiori emettitori del pianeta si impegnano per la prima volta insieme su obiettivi di riduzione, e il lavoro diplomatico della presidenza francese, affidata al ministro degli Esteri Laurent Fabius e all’inviata speciale Laurence Tubiana, che per mesi raccoglie posizioni paese per paese per evitare le rotture viste a Copenaghen. La conferenza si apre in un clima segnato dagli attentati di Parigi del 13 novembre 2015, appena diciassette giorni prima: la Francia è in stato di emergenza, le grandi manifestazioni di piazza previste vengono vietate o ridimensionate, e la sicurezza attorno al sito diventa uno dei temi organizzativi principali.

Svolgimento

La ventunesima Conferenza delle parti della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (COP21) si tiene dal 30 novembre al 12 dicembre 2015 al Parc des expositions di Le Bourget, appena a nord di Parigi. Il primo giorno il presidente François Hollande accoglie oltre 150 capi di stato e di governo, la più ampia riunione di leader mondiali mai registrata in un solo luogo fino a quel momento — un segnale politico voluto, per mostrare l’impegno al massimo livello prima ancora che iniziassero i negoziati tecnici veri e propri.

Le due settimane seguenti sono un susseguirsi di bozze, parentesi quadre da chiudere articolo per articolo e trattative notturne, con una coalizione informale di oltre cento paesi vulnerabili e ambiziosi — la “coalizione ad alta ambizione” — che spinge per includere la soglia di 1,5°C accanto ai 2°C. Il 12 dicembre 2015, con un giorno di ritardo sul calendario previsto, Fabius batte un martelletto di legno a forma di foglia verde e pronuncia la formula “non vedo obiezioni, l’accordo di Parigi è adottato”: il testo passa per consenso, senza voto formale, evitando così il veto di un singolo paese che aveva bloccato Copenaghen.

L’accordo fissa l’obiettivo di temperatura, chiede a ogni paese di presentare e aggiornare ogni cinque anni il proprio contributo nazionale con un principio di “progressione” che vieta di abbassare l’ambizione rispetto al piano precedente, istituisce un quadro di trasparenza comune per rendicontare le emissioni e conferma l’impegno dei paesi sviluppati a mobilitare 100 miliardi di dollari l’anno di finanza climatica verso i paesi in via di sviluppo. L’accordo viene aperto alla firma il 22 aprile 2016, giorno della Terra, alla sede delle Nazioni Unite a New York: 175 paesi lo firmano nella stessa giornata, il numero più alto mai registrato per l’apertura alla firma di un trattato internazionale. Entra in vigore il 4 novembre 2016, appena undici mesi dopo l’adozione, una volta raggiunta la soglia di 55 paesi responsabili di almeno il 55% delle emissioni globali: il ritmo di ratifica più rapido mai visto per un trattato ambientale multilaterale.

Conseguenze

Nel breve periodo l’accordo sopravvive a un primo colpo politico: il 1° giugno 2017 il presidente Donald Trump annuncia l’intenzione di ritirare gli Stati Uniti, ma le clausole dello stesso accordo impongono un’attesa minima, e il ritiro diventa effettivo solo il 4 novembre 2020. Il neoeletto presidente Joe Biden fa rientrare il paese il giorno stesso del suo insediamento, il 20 gennaio 2021. Nel frattempo i negoziati tecnici proseguono: il “regolamento attuativo” di Parigi viene completato alla COP24 di Katowice nel dicembre 2018, e nel 2022, alla COP27 di Sharm el-Sheikh, viene istituito un fondo dedicato a perdite e danni per i paesi più colpiti dagli effetti del clima, un tema che l’accordo del 2015 aveva lasciato irrisolto.

Nel lungo periodo il meccanismo delle revisioni quinquennali produce il primo bilancio globale, concluso alla COP28 di Dubai nel dicembre 2023, che riconosce ufficialmente come il mondo sia fuori rotta rispetto agli obiettivi di temperatura e invita per la prima volta ad “abbandonare i combustibili fossili”. I rapporti annuali sul divario delle emissioni delle Nazioni Unite stimano che la somma degli impegni nazionali attuali porterebbe comunque a un riscaldamento nell’ordine di 2,5-2,9°C entro fine secolo, ben oltre la soglia dichiarata. Alla COP29 di Baku, nel novembre 2024, i paesi trovano un accordo, contestato dai paesi in via di sviluppo perché ritenuto insufficiente, per un nuovo obiettivo di finanza climatica di 300 miliardi di dollari l’anno entro il 2035, e vengono infine chiuse le regole per i mercati internazionali del carbonio previste dall’articolo 6. Il 20 gennaio 2025, primo giorno del suo secondo mandato, Trump firma un nuovo ordine di ritiro degli Stati Uniti; la notifica formale, trasmessa alle Nazioni Unite il 27 gennaio 2025, rende il ritiro effettivo esattamente un anno dopo, il 27 gennaio 2026, in base alla stessa clausola che aveva ritardato il primo ritiro.

Nel frattempo altrove

• 2007M-Pesa e il denaro mobile — Africa
• 2007Lo smartphone — Americhe
• 2008La crisi finanziaria — Americhe
• 2011Le primavere arabe — Medio Oriente
• 2015Le isole e il livello del mare — Oceania
• 2020La pandemia di COVID-19 — Asia orientale
• 2023L'India più popolosa — Asia meridionale

Come lo sappiamo

Il testo dell’accordo e la decisione 1/CP.21 che lo accompagna sono documenti pubblici depositati presso il segretariato dell’UNFCCC, così come il registro pubblico dei contributi nazionali che ogni paese aggiorna nel tempo. Il processo negoziale è raccontato dall’interno da chi vi ha preso parte: Christiana Figueres, che ha guidato il segretariato dell’UNFCCC negli anni decisivi, e Todd Stern, capo negoziatore statunitense per due amministrazioni, ne hanno lasciato resoconti di prima mano. L’analisi giuridica articolo per articolo del volume curato da Daniel Klein e colleghi, insieme al manuale di Bodansky, Brunnée e Rajamani — quest’ultima parte della squadra che ha contribuito a redigere il testo — resta il riferimento accademico più citato per capire cosa l’accordo obblighi davvero a fare, e cosa lasci invece alla buona volontà dei firmatari.

Restano dibattuti soprattutto due punti. Il primo è se la scelta di impegni volontari e non sanzionabili, indispensabile per portare a bordo paesi come Stati Uniti, Cina e India che avevano affossato ogni tentativo precedente, sia stata un compromesso necessario o una debolezza strutturale che condanna l’accordo a restare sempre indietro rispetto alla scienza del clima. Il secondo è quanto valga, in assenza di sanzioni, il meccanismo di trasparenza e “pressione dei pari”: alcuni osservatori lo considerano sufficiente a produrre un’ambizione crescente nel tempo, il celebre “effetto cricchetto”, altri lo ritengono uno strumento debole di fronte a governi che possono limitarsi a dichiarare obiettivi ambiziosi senza il timore di conseguenze concrete in caso di mancato rispetto.

Approfondimenti

• Daniel Klein, María Pía Carazo, Meinhard Doelle, Jane Bulmer, Andrew Higham (a cura di), The Paris Agreement on Climate Change: Analysis and Commentary, Oxford University Press, 2017.
• Daniel Bodansky, Jutta Brunnée, Lavanya Rajamani, International Climate Change Law, Oxford University Press, 2017.
• Christiana Figueres, Tom Rivett-Carnac, The Future We Choose: Surviving the Climate Crisis, Alfred A. Knopf, 2020.
• Todd Stern, Landing the Paris Climate Agreement: How It Happened, Why It Matters, and What Comes Next, MIT Press, 2024.