ONU e ordine postbellico

In breve

Fra il luglio 1944 e il dicembre 1948 le potenze vincitrici della seconda guerra mondiale costruirono l’architettura istituzionale che avrebbe governato l’economia e la sicurezza internazionale per decenni. A Bretton Woods nacquero il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale; a San Francisco venne firmata la Carta delle Nazioni Unite, con un Consiglio di Sicurezza dominato dal veto delle cinque grandi potenze; a Parigi, nel 1948, l’Assemblea generale adottò la Dichiarazione universale dei diritti umani. Furono tre tentativi, diversi fra loro, di evitare che si ripetesse il collasso degli anni Trenta.

Contesto

La Società delle Nazioni, nata nel 1919, era fallita nel suo compito più elementare: impedire la guerra. Priva degli Stati Uniti, che non vi avevano mai aderito, senza una forza propria e senza il potere di imporre sanzioni efficaci, non aveva saputo fermare l’invasione italiana dell’Etiopia nel 1935 né quella giapponese della Manciuria nel 1931. Sul piano economico, il collasso del commercio internazionale dopo la Grande depressione del 1929 aveva spinto ogni paese verso svalutazioni competitive, dazi protezionistici e blocchi monetari chiusi: un disordine che molti storici dell’economia consideravano una delle cause profonde della guerra stessa.

Già durante il conflitto, gli Alleati avevano cominciato a immaginare cosa venisse dopo. Nell’agosto 1941 Roosevelt e Churchill firmarono la Carta atlantica, un documento di principi — autodeterminazione dei popoli, libertà dai bisogni e dalla paura, sicurezza collettiva — che nel gennaio 1942 ventisei nazioni in guerra contro l’Asse sottoscrissero come Dichiarazione delle Nazioni Unite, dando al futuro organismo il nome che avrebbe portato. Nell’agosto-ottobre 1944, a Dumbarton Oaks, una villa di Washington, i delegati di Stati Uniti, Regno Unito, Unione Sovietica e Cina abbozzarono la struttura dell’organizzazione: un’Assemblea generale di tutti i membri e un Consiglio di Sicurezza ristretto, con poteri reali, per evitare l’impotenza ginevrina.

Il luogo scelto per discutere di moneta e ricostruzione, un albergo di montagna nel New Hampshire lontano dai bombardamenti, e quello per firmare la Carta, San Francisco, città affacciata sul Pacifico e simbolicamente lontana dall’Europa devastata, non erano casuali: gli Stati Uniti, unica grande potenza uscita dalla guerra con l’apparato produttivo intatto e le riserve auree concentrate, si candidavano a ospitare e a finanziare il nuovo ordine.

Svolgimento

Dal 1° al 22 luglio 1944, settecentotrenta delegati di quarantaquattro nazioni alleate si riunirono al Mount Washington Hotel di Bretton Woods. Il confronto centrale fu quello fra John Maynard Keynes, per il Regno Unito, che proponeva una moneta di conto sovranazionale, il bancor, e Harry Dexter White, per il Tesoro statunitense, che voleva ancorare il sistema al dollaro convertibile in oro. Prevalse la linea americana: nacquero il Fondo Monetario Internazionale, per sostenere le bilance dei pagamenti e i cambi fissi, e la Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo — poi nota come Banca Mondiale — per finanziare la ricostruzione europea e, in seguito, lo sviluppo.

Mentre l’economia veniva ridisegnata nel New Hampshire, a Yalta, nel febbraio 1945, Roosevelt, Churchill e Stalin definirono il punto più delicato dell’architettura politica: il diritto di veto dei membri permanenti del futuro Consiglio di Sicurezza. Senza quella garanzia, l’Unione Sovietica — memore dell’isolamento subito nella Società delle Nazioni, da cui era stata espulsa nel 1939 dopo l’attacco alla Finlandia — non avrebbe aderito.

Dal 25 aprile al 26 giugno 1945 si tenne a San Francisco, nel War Memorial Opera House, la Conferenza delle Nazioni Unite sull’Organizzazione Internazionale. Delegati di cinquanta paesi — la guerra in Europa era appena finita, quella nel Pacifico ancora in corso — negoziarono articolo per articolo la Carta. Il 26 giugno 1945 la firmarono tutti i presenti; entrò in vigore il 24 ottobre 1945, dopo la ratifica dei cinque membri permanenti designati — Stati Uniti, Unione Sovietica, Regno Unito, Francia e Cina — e della maggioranza degli altri firmatari. Il Consiglio di Sicurezza, organo con potere vincolante su tutti i membri, attribuiva a quei cinque paesi un veto su ogni decisione sostanziale, compreso l’ingresso di nuovi membri: era il prezzo pagato per avere le grandi potenze dentro l’organizzazione, non fuori come era successo a Ginevra.

Il terzo atto si compì più lentamente. Nel 1946 la neonata Commissione per i diritti umani dell’ONU, presieduta da Eleanor Roosevelt — vedova del presidente, nominata delegata statunitense alle Nazioni Unite — cominciò a redigere un testo che affermasse diritti validi per ogni essere umano, indipendentemente dallo stato di appartenenza. Il giurista canadese John Peters Humphrey preparò la prima bozza; il francese René Cassin la riscrisse in forma organica; il libanese Charles Malik e il cinese Zhang Pengchun (Peng-chun Chang) mediarono fra tradizioni filosofiche diverse — diritto naturale occidentale, confucianesimo, pensiero islamico — per trovare un linguaggio condiviso. Il 10 dicembre 1948, al Palais de Chaillot di Parigi, l’Assemblea generale approvò la Dichiarazione universale dei diritti umani con 48 voti a favore, nessuno contrario e otto astensioni, fra cui l’Unione Sovietica e i paesi del blocco sovietico, il Sudafrica dell’apartheid e l’Arabia Saudita.

Conseguenze

Nel breve periodo, il sistema di Bretton Woods stabilizzò i cambi attorno al dollaro convertibile in oro e fornì la cornice entro cui, dal 1948, si sarebbe innestato il Piano Marshall per la ricostruzione europea. L’ONU, con cinquantuno membri fondatori, sostituì la Società delle Nazioni come sede della diplomazia multilaterale e, già nel 1947, votò il piano di spartizione della Palestina, primo banco di prova — e primo fallimento nel prevenire un conflitto — del nuovo Consiglio di Sicurezza.

Nel lungo periodo, gli effetti furono contrastanti. Il veto, pensato per garantire l’unanimità delle grandi potenze, paralizzò il Consiglio di Sicurezza per tutta la guerra fredda, spingendo l’iniziativa politica verso l’Assemblea generale e verso organismi paralleli. Le istituzioni di Bretton Woods, nate per la ricostruzione europea, si trasformarono negli anni Sessanta e Settanta in creditori e consulenti dei paesi di nuova indipendenza, spesso con condizioni contestate. Il sistema dei cambi fissi legati all’oro, che era il cuore dell’accordo del 1944, collassò nel 1971 quando gli Stati Uniti sospesero la convertibilità del dollaro; il Fondo Monetario e la Banca Mondiale sopravvissero però a quella rottura, mutando funzione. La Dichiarazione universale, priva di valore giuridico vincolante, divenne comunque il testo fondativo da cui derivarono i due Patti internazionali del 1966 su diritti civili e politici e su diritti economici, sociali e culturali, e il metro morale invocato da movimenti di decolonizzazione, per i diritti civili e contro le dittature in ogni continente.

Nel frattempo altrove

• 1939La seconda guerra mondiale — Europa
• 1945Hiroshima e Nagasaki — Asia orientale
• 1946I test nucleari nel Pacifico — Oceania
• 1947Indipendenza e partizione — Asia meridionale
• 1948La nascita di Israele — Medio Oriente
• 1949La Cina popolare — Asia orientale
• 1957L'anno dell'Africa — Africa

Come lo sappiamo

La ricostruzione si basa in larga parte su archivi ufficiali: gli atti stenografici della conferenza di Bretton Woods, il testo della Carta di San Francisco e i verbali della sua negoziazione, i registri di voto dell’Assemblea generale del 1948, tutti conservati e in parte digitalizzati dalle Nazioni Unite e dagli archivi nazionali statunitensi e britannici (le serie Foreign Relations of the United States, in particolare). A questi si aggiungono le carte private dei protagonisti — i diari e la corrispondenza di Eleanor Roosevelt, i papers di Keynes a Cambridge — che permettono di ricostruire le trattative dietro le porte chiuse, spesso più aspre di quanto i comunicati ufficiali lasciassero intendere.

Restano dibattuti diversi punti. Il primo è quanto l’ordine di Bretton Woods sia stato un compromesso multilaterale o, piuttosto, un’egemonia statunitense travestita da cooperazione: gli storici concordano che il peso economico e militare americano nel 1944 rendesse l’esito quasi scontato, ma discutono quanto margine reale avessero avuto Keynes e le altre delegazioni. Il secondo riguarda il veto: alcuni lo considerano un compromesso necessario, senza il quale l’URSS e forse gli stessi Stati Uniti non avrebbero aderito; altri lo giudicano il difetto strutturale che ha reso il Consiglio di Sicurezza inefficace in ogni crisi che coinvolgesse direttamente una grande potenza. Il terzo è la natura stessa della Dichiarazione del 1948: se esprima valori davvero universali o rifletta, nonostante il contributo di Malik e Chang, una impostazione prevalentemente liberale e occidentale dei diritti individuali — un dibattito che negli anni successivi paesi asiatici, africani e mediorientali avrebbero riaperto più volte, senza che l’ONU ne producesse mai una revisione formale.

Approfondimenti

• Mark Mazower, No Enchanted Palace: The End of Empire and the Ideological Origins of the United Nations (2009) — le origini imperiali e ideologiche, spesso trascurate, del progetto delle Nazioni Unite.
• Stephen C. Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations (2003) — la cronaca dettagliata della conferenza di San Francisco, giorno per giorno.
• Ed Conway, The Summit: Bretton Woods, 1944 (2015) — il confronto fra Keynes e White ricostruito da fonti d’archivio e testimonianze.
• Mary Ann Glendon, A World Made New: Eleanor Roosevelt and the Universal Declaration of Human Rights (2001) — la storia della stesura del testo del 1948 e del ruolo di Eleanor Roosevelt.
• Paul Kennedy, The Parliament of Man: The Past, Present, and Future of the United Nations (2006) — una storia complessiva dell’organizzazione, dai limiti strutturali alle funzioni che ha comunque svolto.