La Cina nel WTO

In breve

L’11 dicembre 2001 la Cina divenne il 143° membro dell’Organizzazione mondiale del commercio (WTO), al termine di quindici anni di negoziati cominciati nel 1986 sotto il GATT. L’adesione formalizzò un processo di apertura economica avviato da Deng Xiaoping e vincolò Pechino a regole commerciali condivise, in cambio dell’accesso ai mercati dei paesi membri. Nel giro di un decennio la Cina divenne la “fabbrica del mondo”, e la letteratura economica — in particolare gli studi di David Autor, David Dorn e Gordon Hanson — documentò un effetto di segno opposto: la rapida erosione dell’occupazione manifatturiera nelle regioni industriali di Stati Uniti ed Europa esposte alla concorrenza delle importazioni cinesi, un fenomeno divenuto noto come “China shock”.

Contesto

Fino alla fine degli anni Settanta l’economia cinese era pianificata e quasi chiusa agli scambi con l’esterno: il commercio estero passava attraverso poche società statali, e la produzione era organizzata per piani quinquennali, non per la domanda dei mercati. Le riforme avviate da Deng Xiaoping a partire dal 1978 — decollettivizzazione agricola, responsabilità aziendale, zone economiche speciali a Shenzhen e altrove, apertura selettiva agli investimenti esteri — cambiarono gradualmente questo quadro senza toccare il monopolio politico del Partito comunista. Il “viaggio nel sud” di Deng nel 1992 rilanciò la liberalizzazione dopo la frenata seguita alla repressione di piazza Tiananmen del 1989, e negli anni Novanta la Cina attirava già investimenti diretti esteri crescenti e aveva ridotto unilateralmente le proprie tariffe doganali medie, che restavano comunque fra le più alte del mondo, intorno al 40% all’inizio del decennio.

In questo contesto Pechino presentò nel 1986 domanda di riammissione al GATT (l’accordo che regolava il commercio mondiale prima del WTO, istituito nel 1995), sostenendo di essere uno dei firmatari originari del 1948 da cui la Repubblica popolare si era ritirata. La domanda aprì un negoziato lunghissimo, complicato da questioni ricorrenti: lo status di “economia di mercato” da riconoscere o meno alla Cina, l’estensione della proprietà statale nell’industria, la tutela della proprietà intellettuale, i sussidi all’export, e — sul lato statunitense — il rinnovo annuale dello status di nazione più favorita, che il Congresso di Washington sottoponeva ogni anno a un voto politico legato ai diritti umani, rendendo incerto l’accesso della Cina al mercato americano anche prima dell’adesione al WTO.

Svolgimento

Il negoziato per l’ingresso, guidato sul lato cinese dal capo delegazione Long Yongtu, procedette a rilento per tutti gli anni Novanta, rallentato anche dalla crisi finanziaria asiatica del 1997-98 e da episodi di attrito diplomatico, come il bombardamento nel 1999 dell’ambasciata cinese a Belgrado durante la guerra del Kosovo. La svolta arrivò nel novembre 1999, quando a Pechino il rappresentante commerciale statunitense Charlene Barshefsky e il ministro del commercio Shi Guangsheng firmarono l’accordo bilaterale Stati Uniti-Cina che sbloccava i punti più controversi del dossier americano; un accordo analogo con l’Unione europea seguì nel maggio 2000.

Nell’ottobre 2000 il Congresso statunitense approvò lo status di Relazioni commerciali normali permanenti (PNTR) con la Cina, ponendo fine al rinnovo annuale incerto del regime commerciale e rimuovendo così, secondo parte della letteratura economica successiva, un’importante fonte di incertezza per gli investimenti orientati all’esportazione dalla Cina. Il 17 settembre 2001 il Consiglio generale del WTO a Ginevra approvò formalmente i termini di adesione della Cina, un pacchetto di impegni fra i più estesi mai negoziati da un paese candidato — riduzione tariffaria su larga scala, apertura di settori dei servizi, eliminazione di molte licenze all’importazione, impegni sulla proprietà intellettuale. Il 10 novembre 2001, alla Quarta conferenza ministeriale del WTO a Doha, in Qatar, i membri ratificarono l’accessione. Il Comitato permanente dell’Assemblea nazionale del popolo cinese approvò a sua volta il protocollo, e l’11 dicembre 2001 la Cina depositò gli strumenti di ratifica, diventando il 143° membro dell’organizzazione: la procedura di adesione più lunga nella storia del GATT/WTO.

Conseguenze

Nell’immediato l’adesione ancorò per legge internazionale un processo di apertura già in corso, dando alle imprese estere garanzie giuridiche sull’accesso al mercato cinese che prima non esistevano in forma vincolante. Gli investimenti diretti esteri accelerarono, le tariffe doganali medie cinesi scesero da circa il 40% dei primi anni Novanta a meno del 10% nel corso del decennio successivo, e la Cina si integrò rapidamente nelle catene di produzione globali già riorganizzate dalla containerizzazione dei trasporti marittimi. Le esportazioni cinesi di manufatti — elettronica, tessile, giocattoli, elettrodomestici — crebbero a ritmi che nessun altro paese aveva mai sostenuto su una base produttiva così ampia, e la Cina divenne nel giro di un decennio il primo esportatore mondiale di manufatti, guadagnandosi l’etichetta di “fabbrica del mondo”.

Sul lato opposto della catena, la letteratura economica ha documentato un effetto duraturo sui mercati del lavoro dei paesi importatori. Gli studi di David Autor, David Dorn e Gordon Hanson, basati su dati di censimento e amministrativi statunitensi disaggregati per area locale, hanno mostrato che le comunità americane più esposte alla concorrenza delle importazioni cinesi subirono cali significativi dell’occupazione manifatturiera, della partecipazione alla forza lavoro e dei salari, con un aumento della spesa in sussidi di disoccupazione, invalidità e assistenza sanitaria; le loro stime attribuiscono alla concorrenza cinese la perdita di circa due milioni di posti di lavoro manifatturieri statunitensi fra il 1999 e il 2011. Effetti analoghi, seppure meno studiati in dettaglio, furono osservati in diversi paesi europei. A più lungo termine l’adesione al WTO impose alla Cina riforme interne — ristrutturazione delle imprese statali, apertura parziale del settore dei servizi, un sistema legale commerciale più formalizzato — pur senza toccare l’architettura politica del paese, e alimentò dispute commerciali crescenti, culminate due decenni dopo nella guerra tariffaria fra Stati Uniti e Cina.

Nel frattempo altrove

• 1991La fine dell'URSS — Europa
• 2000Nollywood e le industrie culturali del Sud — Africa
• 2001L'11 settembre — Americhe
• 2003Il genoma umano — Americhe
• 2011Le primavere arabe — Medio Oriente
• 2015Le isole e il livello del mare — Oceania
• 2023L'India più popolosa — Asia meridionale

Come lo sappiamo

Il testo del protocollo di adesione e degli impegni negoziati è un documento pubblico depositato presso il WTO a Ginevra, insieme ai verbali delle sessioni del Consiglio generale e ai rapporti del gruppo di lavoro che negoziò per anni con la delegazione cinese: è la fonte più solida per la cronologia e per il contenuto degli impegni. Gli atti del Congresso statunitense sul voto per il PNTR nel 2000 documentano il dibattito politico americano. I flussi commerciali e gli investimenti sono ricostruibili dalle statistiche doganali cinesi, dai dati UN Comtrade e dalle serie storiche del WTO stesso.

L’effetto sui mercati del lavoro occidentali è invece materia di ricerca economica ancora dibattuta, non un fatto acquisito una volta per tutte. Gli studi di Autor, Dorn e Hanson hanno stabilito una relazione causale fra esposizione locale alle importazioni cinesi e declino occupazionale usando tecniche di variabili strumentali, ma altri economisti hanno sollevato obiezioni: quanta parte del declino manifatturiero occidentale sia attribuibile al commercio con la Cina piuttosto che all’automazione industriale resta oggetto di stime divergenti, e alcuni lavori — fra cui quelli di Justin Pierce e Peter Schott sull’effetto della sola rimozione dell’incertezza tariffaria del PNTR — suggeriscono che la causa immediata dello shock non fu tanto l’ingresso nel WTO in sé quanto la fine dell’incertezza politica sul rinnovo annuale dello status commerciale, già negli anni precedenti al 2001. Resta inoltre dibattuto quanto l’adesione abbia davvero vincolato la Cina a riforme di mercato sostanziali, rispetto a un modello di capitalismo di stato che il WTO non era attrezzato a intercettare: è una delle critiche più ricorrenti mosse retrospettivamente all’accordo di adesione.

Approfondimenti

• Nicholas R. Lardy, Integrating China into the Global Economy (2002) — l’analisi più citata sulle riforme commerciali cinesi pre-WTO e sui termini del pacchetto di adesione.
• Ezra F. Vogel, Deng Xiaoping and the Transformation of China (2011) — la biografia più ampia sull’architetto delle riforme che resero possibile l’ingresso nel commercio mondiale.
• David H. Autor, David Dorn, Gordon H. Hanson, The China Syndrome (2013) — lo studio che ha misurato l’effetto della concorrenza cinese sui mercati del lavoro locali statunitensi.
• David H. Autor, David Dorn, Gordon H. Hanson, The China Shock (2016) — la sintesi successiva, con la stima complessiva dei posti di lavoro manifatturieri persi e la lentezza dell’adattamento.